Le Blog de Pierre Jestin

"Les puissances occidentales doivent revoir leur méthode de négociation"

DANS UN CHAT, JEUDI 5 JUILLET, BERTRAND BADIE, PROFESSEUR À SCIENCES PO, REVIENT SUR LES TROIS DERNIERS SOMMETS DE BRUXELLES, RIO+20, LOS CABOS. 

Publié par Le Monde le 5 juillet 2012

André : Pourquoi plaçons-nous de vifs espoirs dans la concertation internationale pour régler des problèmes ?

Bertrand Badie : On peut définir la négociation comme étant une forme combinée de prises de décisions nationales, les Etats se réunissant pour construire ainsi une politique commune sur des enjeux partagés.
Si on accepte cette vision, il semble clair que la négociation est aujourd'hui plus que jamais nécessaire. Nous sortons d'un système international compétitif où, à l'âge d'or de la souveraineté, les décisions essentielles étaient prises à l'échelle des nations. De nos jours, la mondialisation fait prévaloir le principe d'interdépendance, multiplie les biens communs nécessaires à une survie solidaire de l'humanité et crée les conditions d'une globalisation de la sécurité. Autant dire que la mondialisation s'impose logiquement comme un accélérateur de la négociation internationale.

Or, nous vivons un paradoxe : les prétextes à négociations se multiplient, tandis que les succès remportés par celles-ci sont de plus en plus rares. Tout le problème est donc dans l'intelligence de ce paradoxe, qui s'explique assez aisément. La mondialisation, tout en rendant la négociation plus que jamais nécessaire, multiplie les obstacles à sa réalisation.

D'abord, les questions internationales ne sont plus exclusivement politico-militaires, mais mêlent de plus en plus le politique, l'économique et le social. La négociation qui s'amorce ne peut plus réussir sous la seule impulsion des diplomates et conduit à y associer les acteurs responsables de l'économie nationale : elle réunit autour de la table non seulement les représentants du ministère des affaires étrangères, mais ceux des ministères de l'économie, de l'agriculture, de l'industrie, etc., rendant le consensus déjà difficile sur le plan national.

A cela s'ajoute un deuxième facteur : l'international prend, avec la mondialisation, une telle importance que les sujets qui en relèvent ont tendance à se politiser et à sortir du domaine technique qui, pourtant, favorisait davantage l'invention de solutions. Maintenant, la négociation internationale devient un instrument de politique intérieure, ce qui bloque d'autant son évolution heureuse.

Troisième facteur : la négociation internationale permet de moins en moins de distinguer entre l'Etat et la société civile, et doit de plus en plus associer celle-ci ou se construire à partir d'une transaction réussie entre ces deux entités. Un maillon supplémentaire apparaît ainsi dans la chaîne complexe de la négociation. Enfin, avec un système international mondialisé, il est évident que les écarts s'aggravent entre Etats parties prenantes de la négociation : cette aggravation des contrastes rend l'accord d'autant plus difficile. Donc la négociation est de plus en plus nécessaire, voire ordinaire, mais de plus en plus difficile pour déboucher sur des succès, qui restent extraordinaires.

Audrey : Les grandes puissances sont confrontées à deux obstacles jusque-là inexistants : l'irruption irréversible des puissances émergentes sur la scène mondiale et la montée croissante des sociétés dans le jeu international. Dans ces conditions, que reste-t-il à ces grandes puissances comme marge de manœuvre pour faire avancer la négociation internationale ?

Bertrand Badie : Vous avez parfaitement raison, et c'est effectivement là que le bât blesse. La négociation moderne a été inventée au fil de l'histoire européenne, de la sortie du Moyen Age jusqu'à aujourd'hui. C'était donc durant fort longtemps un jeu réduit à quelques Etats, très proches, peu nombreux, qui se connaissaient très bien entre eux et qui souvent s'échangeaient même leurs diplomates et leurs négociateurs.

En bref, la négociation, au moins jusqu'à la paix de Versailles, qui mit fin à la première guerre mondiale, était une affaire européenne timidement et partiellement élargie aux Etats-Unis.
C'était un même monde qui avait ainsi inventé l'international moderne et confisqué celui-ci pour entretenir leur intimité. L'irruption des puissances émergentes brouille le jeu, et force est d'admettre que les puissances "classiques" ont du mal à les accueillir, comme elles ont du mal à penser des enjeux qui sortent de l'espace européen pour toucher le monde entier. L'accord de mai 2010 entre le Brésil, la Turquie et l'Iran donne un bon exemple de la mauvaise humeur de ce monde ancien qui voit se constituer des espaces de négociation qui lui échappent.

Mais surtout, cette évolution n'est pas seulement géographique : les puissances émergentes apportent à la négociation une orientation nouvelle, qui dévie d'un modèle traditionnel dominé par les équations de l'équilibre militaire ; elles introduisent dans le jeu international une temporalité qui se distingue de celle qui entretenait la négociation dans sa facture classique. En bref, l'arrivée des émergents modifie en profondeur les données de la compétition, ce qui a tendance à produire une résistance des anciens, et pourtant, elle crée des opportunités nouvelles que tout le monde aurait intérêt à considérer : les puissances émergentes ont une capacité diplomatique très forte liée notamment à leur aptitude à servir de passerelle entre le Nord et le Sud, entre les dominants d'hier et les espaces conflictuels d'aujourd'hui.

Sur le plan maintenant des sociétés, votre remarque est tout aussi pertinente, aggravée ici par un ensemble de règles de droit et de pratiques diplomatiques qui ne prévoyaient pas – et qui continuent à ne pas prévoir – les modes d'association des acteurs non étatiques à la négociation internationale.
On sait que cette association est indispensable, mais on n'a pas su encore trancher des questions essentielles : Qui doit être convié ? Comment concevoir la représentation quand on sort du paramètre institutionnel et national ? Quelle pondération donner à leur avis ? Comment associer ces acteurs à l'application des choix retenus ? Autrement dit, comment réaliser leur "empowerment"("capacitation") ?

Marcot : Les relations internationales ne sont-elles pas dominées par le bilatéralisme plutôt que par des grands-messes qui accouchent d'une souris ?

007 : Le multilatéralisme est-il à bout de souffle ?

Bertrand Badie : Je suis bien d'accord : nous assistons aujourd'hui à un retour préoccupant du bilatéralisme. Mais celui-ci doit être analysé comme un double échec : faillite du multilatéralisme, qui ne progresse plus ou que très difficilement ; mais aussi inaptitude du bilatéralisme à répondre aux exigences de la mondialisation telles que je les exposais plus haut. Autrement dit, le choix bilatéral est une sorte de pis-aller devant les blocages de la négociation multilatérale. C'est aussi un constat de faillite : l'Europe, par exemple, recourt de plus en plus aux choix unilatéraux et aux régulations bilatérales, craignant qu'un accord global ne puisse pas se faire ou, pis encore, se construise au détriment de chacun.

Enfin, les plus puissants ont intérêt à faire renaître un bilatéralisme qui donne d'autant mieux libre cours à leurs ressources et à leurs capacités de dominer leurs partenaires. Ainsi, les Etats-Unis aiment contourner les rigueurs du multilatéralisme par des accords bilatéraux avantageux.
Dans une situation de crise ou de précarité, le faible peut même penser y trouver des moyens de survie : il est une recette vieille comme le monde qui conduit le plus petit à tenter de construire des relations privilégiées directement avec le plus grand de manière à gagner plus que son rival immédiat.

On ne s'étonnera pas dans ces conditions que plus la crise globale s'aggrave, plus les Etats sont amenés à faire des choix égoïstes et de cavalier seul, pour la plus grande joie des plus forts. Mais on comprend en même temps que ces choix fragmentés, partitifs et individuels aient un effet global négatif, rendant la mondialisation d'autant moins gouvernable. Pour sauver cette gouvernance globale si atteinte, il faudrait donc avoir le courage de relancer le multilatéralisme et d'accepter ainsi des disciplines à court terme douloureuses pour des solutions à moyen terme plus favorables à tous.

On en est loin aujourd'hui, mais, pis encore, nous nous trouvons dans une logique de double cercle vicieux : plus les contrastes seront forts au sein de l'espace mondial et plus les réflexes égoïstes seront prononcés ; plus le besoin d'un ordre commun redéfini vient à s'imposer et plus les puissants ont intérêt à miser sur l'immobilisme, la connivence et la diplomatie rhétorique. Voilà pourquoi Rio 2012 restera dans l'histoire comme une diplomatie des mots, tandis que les G8 et les G20 s'imposent comme des temples de l'immobilisme.

J. Bourguignon : Une négociation réussie doit-elle forcément aboutir sur un texte juridique contraignant ? (Dans certains domaines, le 'soft power' peut parfois être plus efficace pour atteindre ses objectifs…)

Bertrand Badie : Bien sûr, on a misé sur le "soft power", et plus exactement sur la"soft law" pour contourner la difficulté de produire en peu de temps un système normatif global capable d'assurer un minimum d'harmonie à la mondialisation. Rio 1992 avait beaucoup donné dans cette direction, notamment à travers ses fameuses deux mille cinq cents recommandations... Mais on s'aperçoit maintenant que cette "soft diplomacy" n'a de sens que si elle est transitoire.

L'échec dans le domaine de l'environnement est de ne pas avoir réussi en vingt ans à rehausser ces recommandations pour déboucher sur quelques normes solides. Du coup, Rio 2012 convertit les recommandations d'hier en des mots particulièrement creux : parler d'"économie verte" en laissant à chacun des Etats le soin de lui donner sa propre définition n'est pas très sérieux ; mentionner des"financements innovants" sans les définir concrètement constitue un échec évident. Si nous sommes aujourd'hui au creux de la vague, c'est parce que cette gouvernance globale espérée ne se maintient que dans un statut rhétorique. Il est indispensable aujourd'hui d'aller de l'avant.

Raunin : Les espaces de négociation achoppent-ils sur le manque de leadership fort ou d'instruments acceptables pour construire la confiance ?

Bertrand Badie : Vous posez parfaitement le problème. Très longtemps, on a pensé que l'ordre mondial dépendait de l'existence d'un leadership capable en même temps de le définir et de le maintenir. C'est ce que l'on appelait le "leader bienveillant" ("benign leader"). Ainsi, on ne manquait pas de remarquer, à l'instar de Kindleberger, que la crise de 1929 avait été rude faute d'un leader suffisamment affirmé pour la contenir et la résoudre.

Aujourd'hui, c'est plutôt l'inverse qui est vrai. D'abord parce que la mondialisation s'accorde mal avec l'idée de leadership ; les logiques d'interdépendance lient tous les acteurs entre eux, qui deviennent mutuellement dépendants, le faible dépendant du fort mais le fort dépendant justement de plus en plus du faible. On le voit bien dans le contexte européen, où le leadership allemand apparaît moins comme une solution que comme un blocage, tandis que le faible Grec dispose plus que jamais des moyens de contrecarrer les décisions.

Par ailleurs, on n'a pas suffisamment souligné ni même compris l'effet perturbateur de ce très puissant contraste de puissance et de richesse qui fait l'ordinaire de la mondialisation. Une négociation entre partenaires de poids équivalent a de bonnes chances d'aboutir et de trouver un point d'équilibre profitable à tous. Si on négocie de manière trop asymétrique, comme c'est le cas aujourd'hui, l'accord est beaucoup plus difficile à trouver, tandis que les postures de contestation, voire de déviance, tendent à proliférer et à se banaliser. On en est là aujourd'hui : le leader est d'abord contesté avant d'être reconnu comme le facteur de solutions.

Raphaëlle : Il semble que les négociations sur la scène internationale se heurtent à de plus en plus d'obstacles. L'un des plus importants étant le manque de volonté politique ; quel avantage y a-t-il pour des élus de s'engager dans des réformes difficiles si les bienfaits ne seront ressentis que bien après la fin de leurs mandats ? Comment peut-on faire face à ce problème ? Les accords recherchés sont-ils trop ambitieux ? Faut-il déconstruire les objectifs à long terme pour les adapter à la durée des mandats politiques ? Ainsi au lieu de fixer des objectifs pour les vingt-trente prochaines années, on pourrait les adapter par tranches de cinq ans afin que les responsables politiques aient un intérêt à prendre des mesures difficiles.

Bertrand Badie : Bravo ! C'est particulièrement bien vu. Vous soulignez ici l'effet perturbateur d'un changement majeur dans la temporalité internationale. La négociation d'autrefois était hautement fonctionnelle pour le prince, car ses résultats s'appréciaient dans l'immédiateté. Le vainqueur obtenait grâce à la négociation d'un traité favorable des territoires nouveaux, ou des avantages dynastiques renforçant tout de suite son autorité. En bref, un traité de Ryswick ou d'Aix-la-Chapelle s'appréciait comme un retour direct et immédiat sur investissement pour le prince vainqueur.

Avec la mondialisation, cela n'est plus possible : l'enjeu n'est plus une compétition de puissance mesurable dans un espace-temps restreint, mais l'aménagement de biens communs où le gain est d'autant plus appréciable qu'il est étalé dans le temps. En situation de prospérité, la chose est encore possible, comme elle peut l'être dans une phase de bouleversement de l'ampleur, par exemple, de 1945. Dans un contexte de crise, où les opinions attendent des avantages immédiats, la machine est complètement bloquée. Et comme les princes, dans de telles situations, ne peuvent pas espérer des négociations même un morceau d'avantages concrets, ils sont obligés de compter sur la magie des mots ou sur les illusions d'un immobilisme aménagé.

Comment faire ? En réalité, nous souffrons d'une surpolitisation des négociations : on observera qu'aujourd'hui, les seules formes de négociation qui aboutissent sont celles qui portent sur des sujets techniques immédiatement vitaux pour l'humanité tout entière. Concevrait-on par exemple un ordre mondial sans une réglementation de la circulation aérienne ? Comme on en a un besoin immédiat et fort, les négociations aboutissent à des résultats, précisément parce qu'elles sont dépolitisées et présentées comme répondant à un seul besoin technique. L'espoir serait d'élargir cette méthode à d'autres sujets dont, malheureusement, l'urgence n'apparaît pas dans le court terme. Tout le monde est ainsi d'accord pour admettre le sérieux d'une régulation de l'environnement, sans percevoir, comme dans la circulation aérienne, le besoin comme absolument immédiat.

Visiteur : Certes la négociation à vingt-sept est de temps en temps difficile, mais beaucoup de progrès ont été rendus possibles avec l'entrée de la majorité qualifiée pour beaucoup de dossiers stratégiques grâce au traité de Lisbonne, aux dépens de l'unanimité. Ne pensez-vous pas que Bruxelles constitue au contraire l'exemple en matière de négociation "multilatérale" et en quelque sorte le modèle à suivre pour les autres instances de négociation comme Rio et Los Cobos ?

Bertrand Badie : J'aurais sans hésiter répondu par l'affirmative il y a encore deux ou trois ans. Après tout, c'est vrai que la régulation régionale est longtemps apparue comme la mondialisation du possible, comme la seule forme de gouvernance qui pouvait faire progresser vers la réalisation d'objectifs communs.

Aujourd'hui, j'en suis moins sûr, car les succès d'hier étaient imputables à une conjoncture qui n'était pas défavorable. Maintenant que nous entrons de plain-pied dans la crise, on s'aperçoit qu'à mesure que celle-ci s'aggrave, la tentation du cavalier seul se renforce. Cette constatation est tellement éclatante qu'on peut raisonnablement se demander si au fondement même de la crise ne se trouve pas un déficit institutionnel structurel qui empêche les Etats, dès qu'ils font face à des difficultés, de se tourner vers un choix collectif.

Thierry D : Qu'est-ce que les Occidentaux n'ont pas compris du monde dans lequel nous sommes ? On a le sentiment qu'ils entendent toujours dominer la scène mondiale alors qu'ils savent qu'ils n'ont plus la prééminence et qu'ils ne veulent rien lâcher, car cela accréditerait l'idée qu'ils ont perdu la main au profit d'autres forces ?

Bertrand Badie : Effectivement, les puissances occidentales ne parviennent pas à penser la mondialisation, et notamment dans la conduite des négociations internationales.

Plusieurs symptômes ne trompent pas : leurs réticences à construire des partenariats égalitaires avec les puissances émergentes ; leur tendance à jouer sans le dire la carte de l'immobilisme, quand pourtant l'impératif de négociation est particulièrement pressant, qu'il s'agisse du conflit israélo-palestinien dans le domaine politique, de la réforme du système de Bretton Woods dans le domaine économique.

On pointera aussi cette tendance préoccupante à recourir à la "diplomatie d'exclusion", cette pathologie qui consiste à sortir un partenaire du jeu de la négociation dès lors qu'il ne plaît pas. On pense à Cuba, mais aussi à l'Iran, au Hezbollah, au Hamas, etc. Cette pratique excite les nationalismes et les fondamentalismes chez ceux qui sont rejetés, elle bloque la définition de solutions solides, et elle recompose le vieux rêve du congrès de Vienne, où l'essentiel consiste à créer ou recréer un club qui cogère le monde et se subordonne notamment les petits et les moyens. C'était possible en 1815, c'est impossible en 2012.

Raul : Faut-il finalement un climat de guerres majeures pour que le système international puisse se reproduire ? le congrès de Vienne après 1815..., La SDN après 1918..., L'ONU après 1945...

Bertrand Badie : Evidemment, votre conclusion serait tentante : les deux moments forts de réforme multilatérale du système international apparaissent en 1919 et en 1945, et on pourrait ajouter la fin des années 1970, lorsqu'on sortait d'un autre conflit, qui était la guerre froide. Encore que, là aussi, il conviendrait d'être prudent : ceux qui négocièrent vraiment en 1919 et en 1945, comme dans les années 1970, étaient très minoritaires et habilités par la victoire. Ce qui rendait les résultats de la négociation ambigus, et même source de nouveaux ressentiments.

En fait, je tenterais le paradoxe de dire qu'on n'a pas encore connu cet âge d'or de la vraie négociation qu'un Kofi Annan appelait intelligemment de ses vœux lors de la déclaration du Millénaire et lors de son discours pour le soixantième anniversaire des Nations unies. La négociation d'hier n'était rien d'autre qu'un rituel par lequel le vainqueur s'accordait les lauriers auxquels il prétendait. En fait, la vraie négociation, ce serait celle qui appartiendrait à l'ordinaire de la mondialisation, celle-là même qui s'impose au quotidien et dont on ne parle jamais quand il s'agit de sujets techniques et qu'il faudra bientôt accepter si on ne veut pas que la mondialisation devienne invivable. Celle-ci a au moins l'avantage, par rapport aux séquences précédentes de l'histoire des relations internationales, de rendre la négociation incontournable. Les acteurs sociaux l'ont déjà bien compris, les acteurs politiques seront probablement les derniers à l'admettre.